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当过农民,做过医生,误入仕途,仍以“杏林中人”自称,虽心系百姓疾苦,但以绵薄之力,难起苍生沉疴,常自责之!

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于法有据 重在实施 ——食品药品违法行为“处罚到人”探析(此文发表于10月12日《中国医药报》4版)  

2017-10-17 14:48:23|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    日前,国家食品药品监管总局印发《关于进一步加强食品药品案件查办工作的意见》,就落实“四个最严”要求,切实加强食品药品安全监管,严惩食品药品违法犯罪行为,进一步加强食品药品案件查办工作提出具体要求。同时明确,要严格执行“处罚到人”的规定,在依法严惩单位违法行为的同时,对单位法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚。

    不少人认为“处罚到人”是个新话题。其实,国家相关法律法规并不缺乏“处罚到人”的规定,只是因为种种原因,未能实施到位。可以说,就食品药品案件而言,处罚到人于法有据,关键是在于如何真正落实。

    法律依据充分

    《药品管理法》法律责任部分共有28条,其中,对自然人的处罚既有行政处罚规定,也明确了刑事责任的追究,例如,第八十九条、第九十条规定,药品生产经营企业、医疗机构人员在药品购销环节存在非法利益交换,构成犯罪的,应依法追究刑事责任。

    在《药品管理法》“处罚到人”的规定中,既有财产罚,也有资格罚以及相关的行政处分措施。例如,对违法行为情节严重的执业医师吊销其执业证书,即属于资格罚范畴。

    新修订《食品安全法》法律责任条款中,有关“处罚到人”的规定更为具体和严厉。除了一般的行为罚之外,还设定了只适用于个人的“人身自由罚”。例如,第一百二十三条规定的6类严重违法情形,公安机关可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5日以上15日以下拘留;第一百三十三条也有由公安机关对个人实施治安管理处罚的规定。

    《食品安全法》中的“资格罚”规定,充分体现了对危害食品安全严重违法犯罪行为的“最严厉的处罚”。该法第一百三十五条规定,因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的,终身不得从事食品生产经营管理工作,也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。食品生产经营者聘用上述人员从事相关管理工作的,由县级以上人民政府食品药品监管部门吊销许可证。第一百三十八条规定,因食品安全违法行为受到刑事处罚或者因出具虚假检验报告导致发生重大食品安全事故受到开除处分的食品检验机构人员,终身不得从事食品检验工作。

    实施难点症结

    既然法律条款对“处罚到人”的规定明确而具体,操作性也很强,为什么多年来未能得到有效实施?笔者认为,其原因主要是以下几个方面:

    首先,执法目的与理念存在偏差。长期以来,部分执法人员存在着根深蒂固的“罚款”意识,在查处违法行为时,只要单位罚款到位,便不再注重对个人的追究。将罚款作为行政处罚的主要甚至唯一手段,不但在食品药品执法过程中存在,在其他一些行政处罚中也普遍存在。

    尽管相关规定一再强调“罚缴分离”,不得给基层规定罚款指标,不得将罚款数量与单位或个人利益挂钩。但不可否认,直至今天,在不少地方,尤其是执法经费相对紧张的地区和基层单位,仍然不同程度地存在将罚款与执法经费指标挂钩的现象,导致办案者一切围绕罚款执法,罚款到账案件了结,“处罚到人”难以落到实处。

    其次,“处罚到人”受制因素多。对个人的违法行为,“处罚到人”顺理成章,但对企业单位违法,“处罚到人”便受制于诸多因素。例如,一些规模企业是当地的纳税大户,一旦违法被查,就会受到种种“关照”,“罚点款算了”的声音会在一定程度上干扰执法。一些人认为,只要缴纳了罚款,执法部门就可以“说得清”了。当然,执法部门或执法者个人在办案过程中,也可能存在一些不规范操作甚至徇私舞弊的现象,导致“处罚到人”难以落实。

    第三,后续执行难。“处罚到人”除了针对少数群体的行政处分外,更多地表现为资格罚,即限制或剥夺违法者从事食品药品生产经营活动的相关资格。如何保证资格罚执行到位,在实际工作中是一个难题。

    目前,公民个人信用系统更多应用在金融领域。建立一个全社会共享、覆盖所有居民的“信用系统”还有相当长的路要走。一个人在A地违法被处“资格罚”,到B地照样可以从容执业。既然后续执行难以落实到位,某些“处罚到人”的举措就形同虚设。

    完善落实措施

    如何落实食品药品违法行为“处罚到人”?笔者提出如下四点建议:

    跳出罚款窠臼  执法机构与执法人员需要更新执法理念,罚款只是执法的手段而已,并非目的,基层执法部门办案经费不足,不能通过罚款来弥补。一些处罚到人的措施,比罚款更具震慑力,例如,对经济状况较好的企业来说,罚款十万二十万元无关痛痒,但若依法拘留其主管人员(包括法定代表人),法律的威慑力便大大增强。

    全面理解与执行法律  凡是法律责任条款中明确有“处罚到人”内容的,都应不折不扣地执行。对特定群体人员(比如监管部门及检验检测机构人员)的违法行为,相关的行政处分固然应该依法依规实施到位,对违法企业相关管理人员的处罚必须同样不折不扣。例如,《药品管理法》第七十五条规定的对生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位相关人员的从业限制,就必须在“行政处罚决定书”中体现。对于应该并处而未处资格罚的,应追究相关执法人员的责任。

    严格处罚信息公开  对于处罚到人的信息,尤其是对被处以资格罚的有关企业责任人员的相关信息,应通过多种形式公开。对涉及食品药品严重违法的相关责任者而言,声誉罚是一种比财产罚更为有效的惩戒措施。对实行资格证书制度(如执业药师制度)的领域,可以探索采取在其注册证书上标注限制从业期限的方式进行行为约束。

    完善社会信用体系与执法数据共享机制  社会信用体系建设是一项系统工程。目前,一些地区或部门正在推进信用体系建设,但彼此隔离,比较零散,只为己用,功能有限,难以实现理想目标。社会信用体系的全联通、全覆盖,对于“处罚到人”的落实大有裨益,有利于真正实现“一处失信、处处受限”。此外,建立和完善执法数据共享机制,是食品药品监管系统不可忽视的一项重要工作。如果不能实现食品药品监管系统执法数据的有效共享,许多“处罚到人”的法律责任也就难以落到实处。

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