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杏林中人的博客

 
 
 

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当过农民,做过医生,误入仕途,仍以“杏林中人”自称,虽心系百姓疾苦,但以绵薄之力,难起苍生沉疴,常自责之!

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我给“食安法”修订提建议(2015年1月4日南方周末“健言”首发)  

2015-01-11 21:33:29|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2014年6月,十二届全国人大常委会第九次会议对《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》(以下简称初审稿)进行了初次审议。2014年7月2日,全国人大常委会办公厅通过中国人大网全文公布了初审稿,向社会广泛征求意见。截止7月31日,共有2468人参与提出建议,征集到的修改意见达8877条。在一个月的意见征集期内,我通过中国人大网共发送修改建议18条。

2014年12月,第十二届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国食品安全法(修订草案二次审议稿)》(以下简称二审稿)进行了审议。二审稿于2014年12月30日在中国人大网公布,再次公开征求意见。

我将初审稿与二审稿作了比较,结果发现,自己提出的多条修改建议在二审稿中已有体现。尽管我提的修改意见与其他参与者以及全国人大从各方面征集的建议可能存在交叉、雷同,但作为立法机构能够真正做到在法律的制修订阶段,广泛征求建议,并真正吸纳各方意见,确实难能可贵。

作为一个普通公民,一位基层政府机关工作人员,从这次参与建言的体验中,也感慨良多。其实,我们每个人都可以置身于国家发展大政方针的决策过程。只是将自己的所想所思,诉诸笔端,传递给执掌国家大事的部门,就能够为加速国家的法治进程、促进国家的文明进步尽一份心力,真的备感欣慰!

全国人大法工委在网上征询意见时说:“请针对法律草案提出意见和建议,您的意见和建议将会被认真研究。”这不是一句客套话,此言不虚!

现将自己所提建议在二审稿中的体现列举几处,藉此期望能够有更多的公民关注国家立法大事。我在提交修改建议时,均附具体修改理由的说明。我想,如果这些理由能够成立,能够被相关部门接受,那么在法律条款修改时就有被采纳的可能。

 

“负总责”的提法不见了

一审稿第六条指出:“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负总责 ”,二审稿改为:“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责”,尽管只是一字之差,但我觉得更为准确贴切。我在修改建议中提出:“负总责”的表述是一种“行政首长语言”,而不是法言法语。法律条款中的每一个字都应当注重严谨,不至于产生歧义。

 


    明确食品安全国家标准的公布方式
    一审稿中多处提及对食品安全标准的公布问题。第三十一条要求“国务院卫生行政部门应当及时公布已经备案的食品安全地方标准。”第三十二条要求:“省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当及时公布已经备案的企业标准。”第三十三条提出:“食品安全标准应当供公众免费查阅、下载。省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定的食品安全标准。”但相关条款中对食品安全国家标准的公布方式仍然未予明确。我提出的建议中,希望对食品安全的国家标准予以明确,并将其公布方式适当予以归并。

二审稿第三十条内容为:“食品安全标准应当供公众免费查阅、下载。省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准。”该条规定将各类食品安全标准的公布方式进行了归并,要求明确、具体,操作性强,也完全解决了我建议中提出的问题。

 

 食品添加剂设定保质期不能成为可选项

一审稿第五十六条第二款指出:“食品添加剂经营者购进食品添加剂,应当查验产品合格证明文件,确保所销售的食品添加剂为合法食品添加剂生产企业生产的产品,如实记录食品添加剂的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证,确保食品添加剂可追溯。记录和凭证保存期限不得少于食品添加剂保质期满后六个月;没有明确保质期的,保存期限不得少于二年。”
   按照上述表述,食品添加剂似乎既可以明确保质期,也可以不明确保质期,但此表述与一审稿第六十条的相关规定存在冲突。第六十条要求:“食品添加剂应当有标签、说明书和包装。标签、说明书应当载明本法第五十三条第一款第一项至第六项、第八项、第九项规定的事项,……” 。第五十三条第一款第四项即为“ 保质期”。

法律条款之间不能够存在冲突,食品添加剂的管理页必须强化,不设定有效期是不合适的。因此,我在建议中提出:第五十六条删去“没有明确保质期的,保存期限不得少于二年”的表述。

二审稿第五十八条内容与一审稿第五十六条基本一致,我建议删去的内容未出现在该条款中。

    

应明确直接接触食品包装的标签要求
   我曾参与查处过一起更改保健食品标签批号与生产日期的案件,发现其在大包装(外包装)内的多个直接接触保健食品的内包装(包括片剂、胶囊、口服液等)上,均无生产日期、保质期、产品批号等信息。也就是说,任何产品均可以通过外包装上述信息稍加更改而延长保质期,甚至可以多次反复更改而不被发现。

此案查处后,我们还对市场销售的多个保健食品外包装拆开检查,结果直接接触保健食品的内包装大多未标示生产日期、产品批号等信息,这就为通过外包装篡改相关信息而延长保质期创造了条件。国家食品药品监管局《药品说明书和标签管理规定》明确要求药品内标签(直接接触药品包装的标签)必须标示生产日期、产品批号、有效期等内容,这就在很大程度上避免了在各个环节这些信息被篡改。
   有鉴于此,我建议在一审稿第五十三条增加一款内容,明确食品包装内如含有多个独立包装食品,除了必须在外包装标签上标明规定内容外,对直接接触食品的独立包装,至少必须标明品名、规格、生产日期、保质期等内容。

   二审稿虽未增加上述建议内容,但在第六十二条将一审稿中“食品安全国家标准对特定食品品种标签标注事项有特殊规定的,按照食品安全国家标准的规定执行。”修改为:“食品安全国家标准对食品标签标注事项另有规定的,依照其规定。”去掉了“特定食品品种”、“特殊规定”等限制,在食品安全国家标准中就可以对相关的食品标签标注事项作为普遍性要求提出,这就为制定相关的配套规定留下了空间。
     

 明确餐具、饮具集中消毒服务的监管部门

一审稿第七十一条是有关对餐具及炊具集中消毒服务的规范要求,但在此条内容中未涉及对此类服务实施监管的部门。在法律责任相关条款中,第一百二十七条提出,对“餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器,使用前未经洗净、消毒或者清洗消毒不合格”的,由食品药品监督管理部门责令改正,给予警告等处罚。”此处法律责任体现的是对餐饮服务部门的追究,对餐具、饮具集中消毒服务单位不符合法律要求的行为,在法律责任中未有体现。
   目前,对提供餐具、饮具集中消毒服务单位的监管,大部分地区是由卫生行政部门在实施监管。由于餐饮服务与餐具、炊具集中消毒服务紧密联系,难以分割,由两个政府部门去实施监管,不但增加了监管成本,也降低了监管效率,同时也不符合中央一直强调的一件事情原则上由一个部门实施监管的要求。
   查阅了国家卫生与计划生育委员会的“三定”规定,未涉及餐具消毒服务的监管。从实际工作出发,我提出,有必要在法律相关条文中,明确由食品药品监管部门实施对餐具、饮具集中消毒服务的监管。

二审稿第一百一十七条明确:餐具、饮具集中消毒服务单位出厂的餐具、饮具未按规定检验合格并随附消毒合格证明,或者未按规定在独立包装上标注相关内容的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门实施处罚。法律责任中的这一条款,实际上明确了餐具、炊具消毒服务行为应由食品药品监管部门实施监管。此条修改内容在全国人大法律委员会向人大常委会所作的修改情况报告中亦有体现。

 

 

附:二审稿中未有体现的两条修改建议

 

法律责任的的设定应考虑可执行性

对违法行为的处罚幅度较现行法又有了大幅度的提高。对未经许可从事食品生产经营活动者,除了处没收违法所得和违法生产经营的食品以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品外,货值金额达一万元以上的,并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质,或者用回收食品作为原料生产食品,除处相关没收外,货值金额一万元以上的,并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款。在第一百二十五条列举了14种情形,除处没收违法所得及其它违法物品外,货值金额一万元以上的,并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。第一百二十六条还列举了8种情形,除没收相关财物外,货值金额一万元以上的,并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。
  全国人大在“修订草案”的相关说明中,将提高罚款幅度、加大行政处罚力度解读为建立最严格的法律责任制度的重要体现。在法律责任条款中大幅度提高违法成本,还考虑了目前社会对食品安全事件多发的舆论导向,即违法成本低,处罚如果不能“伤筋动骨”,就不足以对涉及食品的违法行为以有力的震慑。对此问题,笔者提出如下几点看法,供参考:
   第一,法律责任的追究应考虑可执行性。货值金额20倍、30倍的罚款,在实际行政执法中并没有可执行性。即使现行法中的10倍罚款,是否有处罚的实例都未可知。按照目前的相关执法解释,食品违法对货值金额的计算是不扣除成本的。因此,在实际执法过程中,货值金额超过一万元的案子并不鲜见,而要对一个万元的案子处30万元罚款几乎没有可能。只要具体从事过基层行政执法的人员都有体会,执行性才是行政处罚是否成功的关键。执法部门开出百万的处罚决定书,被处罚者拆锅卖铁也履行不了,这种处罚就失去任何意义。笔者在“药品管理法”的多年执法实践中,认为目前的对无证生产经营药品违法行为处货值金额2-5倍罚款,还是比较可行的。从整个社会风险而言,药品的制假售假行为,与食品相比,其危害性更大。食品、药品两个行政法在法律责任方面差距过大,风险偏小者法律责任反而更大,也是行政法之间不平衡、不匹配的表现。
   第二,立法过程需要更多的理智与冷静。这次提出如此之高的罚款倍数,从各种渠道汇集的信息分析,主要基于以下几个因素:一是公众舆论。食品安全事件多发,严重影响老百姓的消费信心,也影响党和政府的形象。二是社会普遍认为食品领域的违法行为多发主要是源于违法成本低。对无证生产经营及制假售假行为,罚款太少了,不足以对违法者以足够的震慑。三是来自领导层的讲话精神。近年来,中央、国务院领导多次就食品安全工作发表重要讲话或者作出重要指示,建立最严格的法律责任制度是这些讲话的核心内容之一。
   笔者认为,立法过程广泛听取来自各方面的意见是必要的,但对这些意见应该有一个分析、取舍的过程,立法者的理智与冷静比什么都重要。人民法院在审理案件时,有一个基本的原则:依法审理判案,不受舆论左右。作为立法者,更不能将舆论里难免存在的片面性融汇到法律条文中。违法成本的高与低是一个相对概念,无法实施追究的法律责任等于没有责任。
   第三,应注重行政处罚与刑事责任的有效衔接。依据2013年5月2日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,“修订草案”第一百二十四条、第一百二十五条列举的不少情形均构成生产、销售不符合安全标准食品罪或生产、销售有毒、有害食品罪,也就是说存在行政处罚与刑罚的并处与竞合问题。刑事处罚与行政处罚是两类不同性质的处罚,显然前者更严厉、更具震慑力。如果在两者之间存在过多的竞合,实际上也会给行政执法带来难度。至于说未经许可的食品生产、经营行为,如果不构成相关的刑事犯罪,即未构成生产、销售不符合安全标准食品罪或生产、销售有毒有害食品罪,其社会危害性也是比较局限的,给予高额罚款又显得过罚不相当。

 

   食品从业人员的健康管理措施需要调整
    现行《食品安全法》第三十四条规定:“ 患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员,以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员,不得从事接触直接入口食品的工作。”“修订草案”第四十三条将其修改为:“患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全的疾病的人员,不得从事接触直接入口食品的工作。”
    上述两种表述都有值得商榷之处。到底何种疾病会有碍食品安全?即使作为国务院卫生行政部门也是无法列举清楚的。现行法律条文列举的几种消化道传染病,不但发病率已经降至很低水平,而且根据目前的治疗措施,均可以使患者在较短的时间内痊愈。疾病痊愈了,从业自然就不应再受影响。而一些看上去很普通的呼吸道传染病,如病毒性感冒,却可以通过餐厅的服务人员造成传播。精神疾病的发病期同样也是“有碍食品安全的”。“渗出性皮肤病”所囊括的范围也比较广,有些病患部位并不暴露或者范围局限,未必“有碍食品安全”。
    因此,建议将四十三条第一款有关内容修改为:“患有传染性疾病等可能有碍食品安全的人员,不得从事接触直接入口食品的工作。”至于何种疾病、处于何种阶段,可能“有碍食品安全”,食品生产经营者完全可以依据医疗机构对患病员工的诊断、治疗情况作出判断。
   至于“食品生产经营人员每年应当进行健康检查,取得健康证明后方可参加工作”的表述,是沿袭了多年的做法。这种做法在今天已经沦为典型的“形式主义”。“健康证明”能够证明什么?今天是健康的,不能代表明天仍然健康。用一纸“健康证明”来担保一年的“健康状况”,显然是不合适的。建议此款修改为:“食品生产经营人员应定期进行健康检查,确保身体状况适应食品生产经营工作。”
   
      

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